降低企业用地成本 优化全区营商环境——解读《关于优化土地要素供给的若干措施》

    2018年5月27日，自治区人民政府办公厅印发《关于优化土地要素供给的若干措施》（以下简称《措施》）。《措施》分为支持企业盘活存量建设用地，创新土地供应政策，进一步改进用地、用海、用林审批三大部分，共20条措施。

    一、 《措施》出台的背景

    2018年1月，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发了《全区优化营商环境大行动工作方案》（以下简称《方案》）。该《方案》要求，要对标世界银行企业营商环境评价指标体系及先进省区、市的做法，以“提高企业建设经营要素保障能力，减低企业生产经营的用地成本，提高办理效率”为原则，制定多个要素保障配套政策文件。

    在2018年3月6日自治区召开的研究优化营商环境政策文件会议上，与会人员一致认为土地要素是优化营商的一项重要保障要素。会议要求由广西国土资源厅负责研究制定专项的土地要素保障配套支持政策（包括用海、用林），进一步降低企业用地成本，从而提高土地要素保障能力。

    严格自然资源及生态环境保护，是未来自然资源部门的首要功能和最大职责。这意味着粗放式发展模式必将转变，地方政府必须转变发展思路，不能把重心只放在新增建设用地上，而要从盘活存量、整合开发低效用地、提高土地利用率等方面着手，保障和促进经济社会健康发展。

    基于以上三个方面的考虑，广西国土资源厅以“盘活存量土地为主，使用新增用地为辅”为原则，研究起草了关于优化土地要素供给的20条措施。2018年5月27日，《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发优化土地要素供给若干措施的通知》（桂政办发〔2018〕54号）正式印发实施。

    二、《措施》的创新点

    《措施》分为支持企业盘活存量建设用地，创新土地供应政策，进一步改进用地、用海、用林审批三大部分，共20条措施。创新点体现在以下几个方面：

    （一）鼓励各地盘活存量、提高土地利用率。一是通过一系列鼓励措施，激励各地盘活存量建设用地。《措施》第4条提出，支持利用存量房产和土地资源兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经设区市、县（市）人民政府批准，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。鼓励未开发房地产用地通过调整土地用途、规划条件，转型用于国家支持的新兴产业、健康养老产业、文化产业、体育产业等项目开发建设。二是通过减免土地出让金等措施鼓励工业企业提高土地利用率。《措施》明确，在符合土地利用总体规划和城镇总体规划、不改变原用途的前提下，鼓励工业企业提高土地利用效率，在经批准的原工业用地范围内进行新建、改建、扩建的工业项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合规定的，其增加建筑面积部分不再补缴土地出让金。

    （二）采取灵活的供地方式。《措施》第7条提出，在不改变土地性质的前提下，各类产业用地均可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年限出让等方式使用土地。

    （三）扩大优惠地价适用范围。《措施》第10条提出，自治区确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，以及以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%确定土地出让底价。对其他工业用地项目，在不低于国家统一规定工业用地出让最低价标准的前提下，可适当调低出让底价。公共码头项目以及港口、仓储物流项目建设用地，土地出让价格最低标准可按出让地块所在地基准地价的70%执行。在符合土地利用总体规划和城镇总体规划的前提下，工业项目使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的国有未利用地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的15%执行。使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的国有未利用地，可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的50%执行。

    全国工业用地出让价格最低标准实施政策是工业用地地价的红线，不能随意突破。对以上几种明确可突破最低标准的项目类型外，广西国土资源厅支持各地根据土地市场供给情况等因素，依法依规适当降低工业用地基准地价。集体决策确定工业用地出让底价时，在不低于全国工业用地出让最低价标准前提下，可根据土地估价结果、产业政策和市场情况等，优先选取较低值，适当降低工业用地出让低价。

    （四）授权和委托设区市人民政府实施乡镇批次用地农用地转用和土地征收审批权限。在《措施》出台之前，一般乡镇批次用地农转用审批，由自治区人民政府授权设区市人民政府实施；重点乡镇批次用地农转用审批，由自治区人民政府实施。《措施》第13条提出，将所有乡镇批次用地农转用审批授权设区市人民政府实施，将乡镇批次用地的土地征收审批权委托给设区市人民政府实施。这条措施，是近年来广西建设用地审批管理改革力度最大的一次。

    “用地难、批地慢”一直是各地反映制约企业发展的首要问题。主要原因有三个方面：一是地方政府的原因。一些地方政府存在不按规划引导选址、征地工作管理不规范等用地报批前期工作不到位的问题。二是项目业主的原因。一些项目业主不尊重规划，选址随意，不配合国土资源管理部门工作，导致用地报批前期工作推进慢。三是制度层面的原因。土地是重要的自然资源，批准用地涉及土地用途改变和土地权属的改变，因此在审批制度设计上为严格规范，设定了许多审批条件和审批环节，所以造成审批效率难以提高。《措施》提出的改革措施，将有效减少建设用地报批审查环节，有助于提高审批效率，缓解“用地难、批地慢”的问题。

    （五）下放城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（以下简称增减挂钩）项目立项审批权。《措施》第13条提出，增减挂钩项目立项审批权限下放设区市国土资源行政主管部门。

在《措施》出台之前，增减挂钩项目立项审批权限在广西国土资源厅一级，此次将立项审批权限下放到设区市国土资源管理部门，目的是为了激发各地开展增减挂项目的积极性，减少审批环节，积极推动各地开展增减挂工作。

    （六）创新土地利用计划管理，推广实施计划指标核销制。《措施》第17条提出，凡通过建设用地审查报批的自治区层面统筹推进重大项目，可直接核销自治区新增建设用地指标。鼓励各设区市实施市级新增建设用地指标核销制度。优先保障国家重大项目、公共基础设施项目、公益事业项目和国防建设项目用海。优先保障自治区层面统筹推进重大项目使用林地定额，广西林地定额不足的，由自治区林业主管部门争取使用国家备用定额。

    2017年，广西率先对自治区统筹推进重大项目、易地扶贫搬迁和保障性住房工程实行了自治区指标核销制。2018年，广西国土资源厅又将自治区指标核销推广到交通、能源、水利等单独选址项目，通过推广，切实提高了计划指标的使用效率，确保具备用地报批条件的重大项目能够及时开展建设用地报批工作，尽快取得合法用地手续。“鼓励各市探索实施市级指标核销制度”的措施，可提高市级指标的使用率，有效防止一些不具备报批条件的项目长期霸占计划指标，导致指标使用率低下的问题。

    （七）简化工作程序，提供工作效率。《措施》第18条明确，依法应由自治区人民政府批准土地利用总体规划修改方案的单独选址项目和易地扶贫搬迁项目用地，其规划修改方案经相关部门组织论证、听证后，可同建设用地报件一并报自治区人民政府审批。对同时需要开展踏勘论证、节地评价的建设项目，将两项工作合并开展，采取一次踏勘、一次论证的方式简化程序。

    （八）进一步改进建设用地审查报批“三级联审”机制。建设用地审查报批“三级联审”机制，是广西提出的建设用地管理新思路，属全国首创，其目的是为改进全区建设用地审查报批管理机制，落实各级国土资源主管部门审查责任，提高用地审批效率。广西实施建设用地审查报批“三级联审”以来，用地报件一次性通过率从不足20%增加到65%，用地批准量同比增长14%。2018年，广西国土资源厅将深化“三级联审”机制改革，进一步强化市、县审查职责，运用信息化技术手段，逐步实现“智慧审批”的目标。

    （九）大力支持旅游项目用地。广西的旅游资源丰富，具有发展旅游业的良好基础和独特优势。大力发展旅游产业，有助于带动其他产业的综合发展。《措施》在总结桂林旅游产业用地改革试点经验的基础上，结合自然资源部支持深度贫困地区旅游用地的优惠政策，提出了“旅游项目中的自然景观及为观景提供便利的观光台、栈道等非永久性附属设施占用除永久基本农田以外的用地，在不破坏生态、景观环境和不影响地质安全的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理”的政策。

    三、推动《措施》落实的几点建议

    （一）依法履行授权和委托乡镇批次用地农用地转用和土地征收审批权限。一是要严格依法依规开展建设用地审查报批工作，确保材料真实、合规、合法；二是要加强和规范建设用地审批管理工作，确保建设用地审查报批过程中的各项程序规范合法；三是要加强人才队伍建设，提高从业人员的业务素质。严格依法依规审批用地，确保授权和委托审批事项“接得住、管得好”。

    （二）准确把握灵活供地方式及扩大优惠地价项目范围。此次出台的关于灵活供地方式、优惠地价方面的措施，较原有政策普惠范围和力度更大。要认真执行，既不能缩小执行范围，也不能擅自扩大范围。在执行的过程中要公平、公正、公开，保持市场的良性竞争。

    （三）解放思想、敢于担当。一是要避免出现执行过程中存在不想、不敢、瞻前顾后、停滞不前的情况，要解放思想，大胆实践，以解决问题为导向落实各项措施；二是要加大政策的宣传力度，充分利用网络新媒体等多种宣传手段，大力开展宣传活动，加强政策措施的推送解读，提高政策覆盖面和知晓率，让企业和群众全面了解政策；三是要用活、用足、用好政策，措施出台后，各地要认真学习，熟悉《措施》的内容，掌握《措施》的精髓，用足用好20条措施，创造性地开展工作，最大限度地发挥好政策的作用，改善营商环境，推动全区经济实现高质量发展。