《广西壮族自治区建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易规则(试行)》政策解读

一、出台背景及依据

（一）出台背景

随着经济社会发展，建设用地使用权转让、出租、抵押的土地二级市场（以下简称“土地二级市场”）越来越活跃，与此同时，交易规则不健全、政府服务和监管不完善、交易信息不对称等问题更加突显。而完善土地二级市场是建设现代市场体系的必然要求，是依法保护土地权利人合法权益的现实需要。因此，这要求我区必须建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，持续深化“放管服”改革要求，完善土地二级市场交易规则，提高政府服务和监管水平，规范市场交易行为，保障交易各方的合法权益，维护交易秩序。根据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《自然资源部办公厅关于召开完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场工作部署会的通知》（自然资办函〔2019〕1512号）等文件要求，落实自然资源部在浙江省宁波市召开的土地二级市场工作部署会议精神，开展我区土地二级市场相关配套制度政策研究工作；11月，经自治区人民政府同意，出台了《广西壮族自治区自然资源厅关于印发完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场若干措施的通知》（桂自然资发〔2019〕63号）；结合我区实际，同步制定了《广西壮族自治区建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易规则（试行）》（以下简称《交易规则》）。

（二）依据

1.《中华人民共和国民法典》；

2.《中华人民共和国物权法》；

3.《中华人民共和国土地管理法》；

4.《中华人民共和国城市房地产管理法》；

5.《中华人民共和国合同法》；

6.《中华人民共和国担保法》；

7.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；

8.《不动产登记暂行条例》;

9.《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）；

10.国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发〔1999〕433号) ；

11.《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》（桂政办发〔2018〕140号）。

二、意见征求及采纳情况

2020年9月，《交易规则》（征求意见稿）以书面形式征求自治区有关部门、各设区市自然资源主管部门、社会公众和厅内有关处室意见，共收到意见36条，其中采纳25条，部分采纳6条，不采纳4条。

三、目标任务

出台《交易规则》是为了建立和健全土地二级市场规则，推动市场秩序更加规范，形成建设用地一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系，促进我区土地资源的优化配置和节约集约利用，助力我区经济高质量发展。

四、主要内容

《交易规则》分为6个章节，共34条，包括总则、建设用地使用权转让、建设用地使用权出租、建设用地使用权抵押、违规责任和附则。

（一）总则。明确了目的依据，建设用地使用权转让、出租、抵押的情形和概念，交易机构的建设及主要职责，交易原则、交易方式，中介机构建设等。

（二）建设用地使用权转让。明确了公开转让情形和不得转让情形，不同权能建设用地使用权转让的条件、补缴价款、使用年限、交易流程、申请材料，中止或终止转让情形。

（三）建设用地使用权出租。明确了不得出租情形、出租的条件、出租期限、出租收益年度申报出租申请材料。

（四）建设用地使用权抵押。明确了抵押登记、不得抵押情形，抵押的条件及申请材料。

（五）违规责任及争议处理。列明了违规的情形及承担的责任。

（六）附则。提出了《交易规则》的解释机关及试行期限。

五、涉及范围

本《交易规则》适用于广西壮族自治区范围内的国有建设用地使用权转让、出租、抵押。

六、执行标准

广西壮族自治区行政区域内的建设用地使用权转让、出租、抵押要严格按照《交易规则》以及自然资源部等上级管理部门有关规定和要求执行。

七、关键词诠释

建设用地使用权转让：指各类依法转移建设用地使用权的行为，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。

建设用地使用权出租：指建设用地使用权人作为出租人将土地使用权或者随同地上建筑物、附着物及相关附属设施出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

建设用地使用权抵押：指建设用地使用权人（抵押人）以其合法取得的建设用地使用权以不转移占有的方式向债权人（抵押权人）提供债务履行担保的行为。

“优先购买权”：根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）等规定:“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。”本《交易规则》中“优先购买权”是指转让双方应依法申报交易价格，申报价格比标定地价（尚未制定公布标定地价的，可参考市场可比价）低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。

八、惠民利民举措

（一）建立交易机构，提供土地二级市场交易服务。市、县人民政府自然资源主管部门可在现有的土地交易机构基础上构建城乡统一的土地市场交易机构，承办交易事项，推进线上交易，实现线上、线下一体化运行。《交易规则》明确了土地二级市场交易机构的职责，在依法履职的前提下，落实了“放管服”改革要求，加强事中事后监管，提高办事效率，为群众和企业提供便利服务。

（二）细化交易流程，增强服务质效。在《指导意见》提出的“建立‘信息发布—达成意向—签订合同—交易监管’的交易流程”基础上,《交易规则》对建设用地使用权转让交易流程进行了细化，该流程适用于公开竞价的土地使用权转让和出租。该流程细化，并非增加交易环节，按流程办事，可以减少推诿扯皮、减少请示报告，减少办事找人、等待或跑腿时间，增强服务质效，提升群众满意度。

（三）制定合同范本，提供规范工作指引。为规范建设用地使用权转让、出租、抵押交易活动，借鉴南宁市试点做法，为更好指导市县开展工作，我厅制定了《国有建设用地使用权转让合同》、《国有建设用地使用权出租合同》、《国有建设用地使用权交易鉴证申请书》和《国有建设用地使用权交易鉴证书》等4个参考模板。在交易过程中，参考模板可提供规范的工作引导，供交易双方参考使用，进一步防范法律风险。

九、新旧政策差异

本《交易规则》属于新出台政策。

十、特色亮点

（一）规范转让流程，促进资源流通盘活。《交易规则》提出了公开竞价方式转让建设用地使用权交易流程为“转让交易申请—转让交易审核—信息发布—组织交易—达成意向—签订合同—办理不动产转移登记”；提出采用协商议价方式交易的，按照“一窗受理、一网通办、一站办结”的要求，不动产登记中心受理交易双方提交的相关材料，交易机构同步审核申报价格及建设用地使用权有偿使用合同履约情况，符合规定的办理不动产转移登记。对符合行使优先购买权的交易事项，交易机构出具申报价格审核意见，提出行使优先购买权的建议，报有批准权的人民政府决定是否行使优先购买权。注重产权激励和市场的配置，明确了建设用地使用权进入土地二级市场怎么转让，如何转让，为转让双方交易顺畅提供保障。同时，该流程提出通过“交易鉴证”、“预告登记”、“先投入后过户”方式推进项目已投资额未达到投资总额25%以上的宗地转让，激发市场活力，促进低效闲置土地盘活利用。

（二）明确禁止抵押情形，防范融资风险。根据相关法律法规，《交易规则》归纳汇总了建设用地使用权不得抵押的情形，如《闲置土地处置办法》(中华人民共和国国土资源部令第53号)第二十四条“市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记”和财政部等四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号） “自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构不得在预算之外违法违规举借债务，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。不动产登记机构不得为储备土地办理抵押登记” 的规定，闲置土地和政府储备土地属于禁止抵押的范畴。鉴于以往抵押活动存在某些混乱状态，对于抵押物的范围限制予以明确列举，对实践工作准确把握界线起到积极作用。若以法律禁止设定抵押的财产为抵押物，其抵押合同无效。

十一、注意事项

（一）建设用地使用权转让应纳入土地二级市场公开交易的情形。《交易规则》提出将划拨建设用地使用权转让及项目已投资额未达到投资总额25%以上的宗地转让纳入土地二级市场交易机构公开交易。对于划拨建设用地使用权在计划经济时代占据主导，当前，对已然存在的划拨建设用地使用权要加强监管，谨防国有资产的流失，为确保其发挥稳定的社会经济作用，需要纳入土地二级市场通过行政力量加以引导和推动划拨建设用地使用权转让行为。对于项目已投资额未达到投资总额25%以上的宗地，通过通过“交易鉴证”、“预告登记”、“先投入后过户”方式推进宗地转让，突破了投资额未达到投资总额25%以上宗地禁止转让的限制，对盘活闲置土地具有重要意义。

（二）划拨建设用地使用权出租管理。《交易规则》明确以划拨方式取得的建设用地使用权出租应进行出租收益年度申报。出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。该方式顺应了“简政放权”和“放管服”改革的要求，转变政府职能，减少事前审批，加强事中事后监管。

（三）明确建设用地使用权不得抵押情形。《交易规则》明确了下列建设用地使用权不得抵押：学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施用地；司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制权利的；超过建设用地使用权期限，未办理续期的；政府储备土地；依法认定为企业原因的闲置土地，且未处置到位的；土地权属有争议的；法律、法规规定不得抵押的其他用地。

相关信息：广西壮族自治区自然资源厅关于印发《广西壮族自治区建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易规则（试行）》的通知