防城港市自然资源局行政复议决定书

申请人：广西上思县万山农业开发有限公司，地址：上思县工业大道平广林场门槛右侧。法定代表人：林子健。

被申请人：上思县自然资源局，地址：上思县思阳镇中华路19号。法定代表人：黄载东，局长。

申请人因不服被申请人2019年5月15日作出的《行政处罚决定书》（上自然资罚〔2019〕10号），向本机关提出行政复议，本机关已依法受理并复议完毕。

申请人请求：撤销被申请人2019年5月15日作出的编号为上自然资罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》。

申请人称：2018年12月7日，被申请人以申请人未经有审批权的人民政府批准，并在未取得土地使用权的情况下，擅自占用上思县思阳镇高加村渠丁组的集体土地搭建厂房，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的有关规定为由，责令申请人停止违法行为。2019年4月1日，被申请人作出上自然资听〔2019〕10号《行政处罚听证告知书》，拟对申请人作出行政处罚。申请人申请听证后，被申请人于2019年5月15日作出上自然资罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》，责令申请人退还非法占用的206.46亩土地、没收土地上建筑物及其他设施，并处以4129220.7元罚款。申请人认为被申请人作出的《行政处罚决定书》不当，应当予以撤销，理由如下：

一、申请人的项目用地是经过上思县政府有关部门的批准，项目用地是合法的，并非非法占用土地。申请人的项目用地是经过上思县政府有关部门的批准，用于建设单板加工胶合板单板生产线，建设项目取得被申请人以及上思县发展和改革局、上思县住房和城乡建设局、上思县环境保护局等部门的批准，政府相关部门认定申请人的该项目用地符合上

思县土地利用总体规划，并非非法占用土地，项目用地是合法的。但由于上思县政府未能全部征收该项目的土地，申请人没有取得完整的用地手续，而上思县政府为了达到项目指标强烈要求申请人进行开工建设，申请人为了响应政府的号召。在项目后续的建设过程中，申请人也一直为了完善用地手续而不断与政府沟通，但一直没有得到回复，该项目至今没有取得国用土地使用权证是政府遗留问题，并非完全是申请人的责任。

二、申请人于2014年已在该土地上建设厂房，一直以来被申请人从未认定申请人为非法占用土地和责令申请人退还土地，或者对申请人做出行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”，申请人从2014年就开始在案涉土地上建设厂房，一直以来被申请人从未作出任何责令停止违法行为或行政处罚，直到2018年12月7日被申请人责令申请人纠正违法行为，从申请人占用土地到被申请人作出行政处罚已超过2年时间，被申请人不应再对申请人作出行政处罚。

三、被申请人做出行政处罚超过时限。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”从被申请人立案至做出《行政处罚决定书》，已超过规定的时限，程序违法。

四、被申请人对申请人做出的行政处罚过重且没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定：“依照土地管理法第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”根据上

述法律规定，土地管理部门对非法占用土地的相对人处于罚款的，罚款最高额为按非法占用土地每平方米30元计算，现被申请人按最高的处罚幅度对申请人进行罚款，明显的处罚过重。

五、申请人的该项目在建设后为上思县的经济发展做了很大贡献，每年向上思县缴纳税收达百万元，并为农民工提供了很多的就业岗位，也被上思县政府认定为规模企业。一旦要求申请人拆除该项目所投资建设的建筑物、构筑物等生产设备设施，将会导致工厂停止生产，大量农民工失业，如何安置农民工是一个很重要的问题，该项目如果停产，不论从经济效益上、社会稳定性上都会造成不良影响。

六、申请人为了该项目投入巨额资金用于建设加工生产线、车间、仓库等，以及购置设备，如果政府要收回土地，也要保护申请人的企业财产权益，制定合理的拆迁安置方案，包括提供新的项目用地用于安置申请人的农民工、生产设备设施，保障农民工的就业，并对申请人进行拆迁安置补偿，不能因为政府遗留问题而造成的责任让全部让企业来承担，这不但不利于企业的发展，也不利于社会的稳定。

综上所述，申请人认为被申请人作出的上自然资罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》明显不当，且有失公平公正原则，应予撤销。为维护申请人的合法权益，特根据《中华人民共和国行政复议法》之规定申请复议，望支持申请人的复议请求。

申请人提交的证据有：《行政处罚决定书》（上自然资罚〔2019〕10号）、《关于上思县万山农业开发有限公司单板加工项目备案的批复》、《关于上思县万山农业开发有限公司单板厂用地选址的意见》、《关于上思县万山农业开发有限公司单板加工项目用地选址的批复》、《培育新增规上限上企业的证明》、《关于上思县万山农业开发有限公司单板加工建设项目环境影响报告表的批复》。

被申请人答辩称：一、被申请人认定申请人非法占地的违法行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确。申请人未经有审批权的人民政府批准，擅自占用上思县思阳镇高加村渠丁组的集体土地建厂房，属未报即用的违法行为。经实地丈量勘测，违法占地面积208.25亩（其中占用耕地面积49.52亩），占地类型为：建制镇用地、采矿用地、耕地。经现场勘察与对照2010-2020年上思县土地利用总体规划图及现状图，违法占用的土地有206.46亩符合上思县土地利用总体规划，1.79亩不符合上思县土地利用总体规划。  

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”的规定，申请人的行为已构成非法占地的事实。被申请人认定申请人非法占地的违法行为有《责令停止违法行为通知书》、询问笔录、现场图片、现场勘测图等证据材料证实。因此，被申请人认定申请人非法占地的违法行为事实清楚，证据充分，适用法律正确。

二、被申请人做出的行政处罚未超出规定期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。被申请人认为2014年至今申请人尚未有合法有效的用地手续，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，所以申请人用地至今仍属于非法占地。

三、被申请人做出的《行政处罚决定书》（上自然资罚〔2019〕10号）未超出规定时限，程序合法。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”由于申请人占用面积大，涉及地类多种地类，并涉嫌破坏耕地，属于案件特别复杂的情形，因此经本级国土资源主管部门负责人批准，适当延长案件办理期限。

四、被申请人认定申请人违法行为的处罚定性准确，程序合法，处罚适当。（一）针对申请人非法占地的事实，其用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”和《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法(试行) 》（桂国土资规〔2017〕8号）及其附件《广西壮族自治区国土资源常用行政处罚裁量基准》“规定的处罚种类（非法占用土地）与处罚自由裁量标准（违反土地利用总体规划，擅自将农用地改该为经营性用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；决定并处罚款的，并处非法占用土地每平方米20-30元的罚款。符合土地利用总体规划，用于经营性用地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；决定并处罚款的，并处非法占用土地每平方米25-30元的罚款。）”的规定作出了处罚。

被申请人作出的行政处罚决定严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行，向当事人送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并进行了相应的调查后作出了行政处罚决定。案件处理中，申请人对于占地的事实供认不讳。被申请人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当。

（二）被申请人严格按照《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法(试行) 》（桂国土资规〔2017〕8号）第十四条“各级国土资源主管部门建立行使行政处罚裁量权的说理制度。在实施行政处罚权时，应当充分保障当事人的陈述和申辩权，在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告诉当事人有要求听证的权利；提出行政处罚建议时涉及行政处罚裁量权适用的，应当说明理由；作出行政处罚决定时，应当在《行政处罚决定书》中说明有关从重、从轻或减轻处罚的理由”的规定。被申请人认为申请人占用面积大，涉及地类多种地类，并涉嫌破坏耕地，应以每平方米30元进行处罚。

五、被申请人认为申请人已构成非法占用集体土地的事实，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，申请人的述求不符合国土资源管理方面的法律法规。

六、针对申请人非法占地的事实，已构成非法占用集体土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，申请人的述求不符合国土资源管理方面的法律法规。

综上所述，被申请人认定对申请人非法占地的违法行为作出的行政处罚，遵循公正、公开的原则，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，定性准确，处罚适当。请防城港市自然资源局维持被申请人的处理决定。

被申请人提供的证据材料有：《违法线索登记表》、《责令停止违法行为通知书》及送达回证、《询问笔录》、《核查报告》、《立案呈批表》《现场勘查笔录》《勘测图》《影像图》《现状图》《规划图》《现场违法照片》《关于耕地破坏鉴定的申请》《鉴定意见》《土地违法案件调查报告》《违法案件会审记录》《违法案件处理决定呈批表》《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书送达回证》及送达回证、《行政处罚听证申请书》《听证通知书》及送达回证、《听证笔录》《行政处罚决定书》及送达回证等。

经审理，本机关认为：

一、根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，对“行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”“凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的都要进行法制审核。各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单。”案涉处罚决定书的处罚金额较大，且已举行听证程序，属于上述规定中“直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定”的情形，应列入重大行政执法决定法制审核的范围，但被申请人未对本案进行法制审核，不符合重大执法决定法制审核制度要求。

二、根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本机人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，可依法受理案涉具体行政行为的复议机关的有2个，分别上思县人民政府和防城港市自然资源局。被申请人2019年5月15日作出上自然资罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》仅告知申请人“你单位如不服本处罚决定，可在自收到本处罚决定书之日起60日内向防城港市自然资源局申请行政复议，或者6个月内直接向上思县人民法院提起诉讼”，依法未尽到告知义务，不利于申请人行使复议权利。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款之规定，本机关决定如下：

1.撤销被申请人上思县自然资源局2019年5月15日作出上自然资罚〔2019〕10号《行政处罚决定书》。

2.责令上思县自然资源局在收到本复议决定之日起在法定期限内重新作出决定。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

               复议机关：防城港市自然资源局

                          2019年10月17日