《关于进一步加强建设用地市场建设的实施意见》政策解读

一、出台背景及依据

（一）出台背景

建设用地市场管理是自然资源管理的一项重要工作，也是当前一个重点难点问题。我区各级政府历来高度重视建设用地市场建设和运行，通过全面推行土地有偿使用，规范建设用地市场健康发展，有力地助推了我区经济社会高质量发展。近年来，通过巡视、审计、督察发现我区在土地供应和供后监管中存在违规“毛地”出让、土地出让合同履约难、土地出让收支管理不规范等问题。为进一步加强我区土地市场管理，规范土地供应行为，优化营商环境，维护公平公正的建设用地市场秩序，促进土地节约集约利用和建设用地市场平稳健康运行，我厅特制定《关于进一步加强建设用地市场建设的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

（二）主要依据

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）；

3.《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）；

4.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）；

5.《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）；

6.《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

7.《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）；

8.《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34 号）；

9.《国土资源部 住房城乡建设部关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》（国土资电发〔2012〕87号）；

10.《国土资源部关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号)；

11.《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4 号）；

12.《产业用地政策实施工作指引》（2019年版）（自然资办发〔2019〕31 号）；

13.《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发优化土地要素供给若干措施的通知》（桂政办发〔2018〕54 号）；

14.《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区工业用地弹性出让管理办法的通知》（桂政办发〔2018〕126号）。 

二、意见征求及采纳情况

2021年10月，《实施意见》以书面形式征求了 12 个自治区有关部门、14 个设区市人民政府、厅内有关处室和社会公众意见，共收集到 50 条修改意见，经研究，19条采纳，9条不采纳，另有22条意见涉及的内容已删除。2021年11月，再次以书面形式征求了10个自治区有关部门、14个设区市自然资源主管部门、2个协会和9家企业意见，共收集到10条修改意见。经研究，9条采纳，6条不采纳，另有1条意见涉及的内容已删除。

三、目标任务

出台《实施意见》是为了进一步加强我区土地市场管理，规范土地供应行为，全面规范土地市场的建设和运行，优化营商环境，维护公平公正的建设用地市场秩序，促进土地节约集约利用和建设用地市场平稳健康运行，助力我区经济高质量发展。

四、主要内容

《实施意见》共有六个部分。

（一）加强建设用地市场调控，提出了强化建设用地供应计划引导、加强住宅用地分类调控。

（二）规范建设用地供应管理，提出了规范土地出让管理、规范划拨供地管理、规范建设用地作价出资（入股）管理、规范集体所有建设用地管理。

（三）加强土地价格管理，提出了健全土地出让定价机制、规范土地出让价款缴纳、禁止违规减免土地出让价款、加强地价动态监测。

（四）深化土地要素市场化配置改革，提出了建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、加强地下空间开发利用管理。

（五）加强建设用地市场监管，提出了加强土地供应监管、严格合同履约监管、规范监管系统填报和供地档案管理。

（六）加强组织领导，提出了建立领导干部插手干预备案制度、建立部门联动监管机制、加强宣传引导。

五、涉及范围

广西壮族自治区行政区域内的建设用地市场建设和运行要严格按照《实施意见》以及有关法律法规和政策文件规定和要求执行。

六、执行标准

广西壮族自治区行政区域内建设用地市场建设和运行要按照《实施意见》以及有关法律法规和政策文件规定和要求执行。

七、关键词诠释

住宅用地供应“五类调控”目标：根据《自然资源部办公厅关于做好 2019 年住宅用地“五类”调控目标制定实施工作的通知》（自然资办发〔2019〕29号）规定，在上年住宅用地供应分类调控目标基础上，调整确定2019年住宅用地供应“五类”（显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停）调控目标。其中，消化周期在36个月以上的，应停止供地；36~18个月的，要适当减少供地；18~12个月的，维持供地持平水平；12~6个月的，要增加供地；6个月以下的，要显著增加并加快供地。

“净地”：指拟出让的土地必须是土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、规划条件明确、具备动工开发所必须的其他基本条件的“净地”。

八、惠民利民举措

（一）强化住宅用地信息公开，促进房地产市场平稳健康发展。为进一步保障住宅用地供应，加强对住宅用地的分类调控和监管，有效引导市场预期，《实施意见》一方面明确各市、县自然资源局要向社会公开本级住宅用地年度计划和存量住宅用地信息；公开的住宅用地计划应包括年度住宅用地供应数量、地段及供地时间；存量住宅用地信息应包括“已完成交易但未动工的地块”、“已动工未竣工地块”，以及其中“未核发商品房预售（销售）许可房屋的地块”，并在城区现状底图上清晰标出分布位置。除涉密信息外，住宅用地信息公开必须及时、准确、全面，让市场主体易获取、能看懂。另一方面明确健全地价监测系统，实施城市地价动态监测分析统计季报制度，加密住宅用地地价监测频次。此外，随着城镇化进程加速和流动人口规模扩大，住房保障问题仍需高度重视，《实施意见》明确人口净流入的大城市和自治区政府确定的城市要提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例。

（二）规范土地供应管理，提升土地供应效率。部分市县原来未严格执行净地供应要求，按现状出让，导致供地后项目推进阻力多，陷入非净地供应而造成土地闲置的恶性怪圈。《实施意见》明确建立健全土地出让协调决策机制，严格出让公告管理，严格执行“净地”出让规定，不具备“净地”条件的宗地，一律不得出让。有效避免后期形成扯皮地、纠纷地和闲置土地。《实施意见》还提出不得将土地供应给无实际建设项目的单位，不得违反国土空间规划以公园、绿地、空闲地等用途为名虚假供应土地，不得以划拨方式供应不符合划拨用地目录或其他相关规定的经营性用地，不得订立虚假的土地供应合同或划拨决定书，不得超审批面积供应土地。进一步规范了我区建设用地供应行为，提升建设用地供应效率。

（三）规范集体所有建设用地管理，促进集体经济组织持续发展。留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，随着经济快速发展和城市扩张，农村集体土地留用地管理和利用也存在一些问题。《实施意见》明确稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，逐步建立健全入市交易规则和服务监管制度，参考国有建设用地供后监管机制，加强入市土地的开发利用监管。规范安置留用地供应管理，对已征收为国有的留用地，可以划拨或协议出让方式供应给被征地农村集体经济组织，也可经农村集体经济组织同意后由政府组织公开出让选择其他市场主体，再由该市场主体通过折算货币、留用物业等方式补偿给被征地农村集体经济组织；对保留集体性质的留用地，按农村集体经营性建设用地进行管理。

九、新旧政策差异

本《实施意见》属于新出台政策。

十、特色亮点

（一）多方式多途径加强监管，推动建设用地合理高效利用。为加强土地供应各环节监管，创新监管方式，提高监管效能，《实施意见》提出加强建设用地市场监管。一是建立健全“双随机”抽查机制。《实施意见》明确加强对经营性用地出让公告和合同约定内容的监管，建立健全“双随机”出让公告随机抽查机制，抽查比例原则上不低于出让总宗数的 5%；对随机抽查发现的土地出让公告中存在捆绑出让、超用地规模、“毛地”出让、超三年开发周期出让土地和违规设置竞买条件等疑似违规问题，应责令市、县自然资源局及时撤销公告，重新拟定出让方案。二是严格执行开竣工申报制度。《实施意见》明确市、县自然资源局要严格执行开竣工申报制度，定期实地巡查，对巡查结果及时进行通报。三是严格合同履约监管。《实施意见》明确各市、县要将土地投资强度、开发利用时序等方面的要求，列入土地供应方案、出让公告和用地监管合同等，发挥“合同监管”的约束作用；还明确将违约行为纳入自然资源社会信用体系。四是建立土地开发利用与土地竞买挂钩机制，对因企业原因造成土地闲置且未消除闲置状态、违反出让合同约定条件开发利用土地被查处的企业，限制参与土地竞买活动。五是建立部门联动监管机制。

（二）加强廉洁行政风险防控，规范土地市场建设和运行。《实施意见》明确建立领导干部插手干预备案制度。各级领导干部不得利用职权或者职务上的影响，向有关单位或人员以指定、暗示、打招呼、批条子等方式对土地供应提出要求；不得授意以抄告单、招商协议、投资协议等方式为特定企业量身定做出让条件、土地使用条件，违规确定土地出让起拍（始）价、底价；不得干预招标拍卖挂牌出让过程和出让结果，违规批准调整土地用途及其他土地使用条件，违规处理土地招标拍卖挂牌出让及土地出让合同纠纷等；不符合划拨用地和作价出资（入股）条件的项目，不得授意以划拨或作价出资（入股）方式供应土地。对领导干部尤其是党政一把手以个人的名义插手干预土地出让相关事项的，各级自然资源主管部门要健全完善领导干部干预（包括口头告知、电话信息告知等方式）登记备案制度并严格执行。各地应将领导干部干预土地出让工作的处理情况纳入党风廉政建设责任制体系。

十一、注意事项

（一）规范监管系统填报和供地档案管理。《实施意见》明确各市、县自然资源局要依托自治区自然资源开发利用监管平台，及时在全国土地市场动态监测与监管系统填报出让计划、出让公告、成交公示、出让合同及合同出让价款缴纳、实际开（竣）工等相关信息，并准确关联宗地地块对应的建设用地批次或项目。要加强供地档案管理，土地供应完成后要及时将宗地供地资料整理归档，逐步实现供地档案管理信息化。

（二）规范土地出让价款缴纳。土地出让成交后，投标、竞买保证金转作受让地块的定金，签订国有建设用地使用权出让合同后，投标、竞买保证金抵作出让价款。土地出让双方应在土地出让成交后7个工作日内签订出让合同，土地出让合同应当明确约定土地出让价款的总额、缴付时间和缴付方式，对约定分期缴纳的，原则上一年内缴清全部土地出让价款；经当地土地出让协调决策机构集体认定，特殊项目可以约定在两年内全部缴清（商住用地除外）；首付款缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%，且应在土地出让合同签订后1个月内缴纳完毕。受让方未按照土地出让合同及时足额缴纳土地出让价款的，应当按日加收违约金额1‰的违约金；出让方催缴后仍不能支付土地出让价款且延期付款超过合同约定交款日期60日的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金。土地出让成交后，未按合同约定足额缴纳土地出让价款以及分期利息、违约金等的，不予核发不动产权属证书或不动产登记证明，自治区另有规定的除外；不得按土地出让收入缴纳比例办理土地使用权分割登记手续。

（三）禁止违规减免土地出让价款。《实施意见》明确除国家有明确规定外，各地均不得减免、缓缴或者变相减免土地出让收入，不得以土地换项目、以土地作补偿、先征后返、虚假招标拍卖挂牌出让土地等形式变相减免土地出让收入。

（四）建立健全城乡统一的建设用地市场。国有建设用地使用权的出让原则上应纳入公共资源交易平台进行管理。各市、县自然资源局要加强与法院、国资委资产交易机构的沟通，及时对法院拍卖查封土地、国资委资产交易平台出售的企业资产中涉及的土地处置提出工作建议；涉及自治区本级土地的，应报自治区人民政府同意后再予以处置。

相关链接：广西壮族自治区自然资源厅关于印发进一步加强建设用地市场建设实施意见的通知